钦州市人民政府办公室关于印发钦州市推进医疗联合体建设实施方案的通知

钦政办〔2019〕68号

各县、区人民政府,各开发区、管理区管委,市直各委、办、局:

经市人民政府同意,现将《钦州市推进医疗联合体建设实施方案》印发给你们,请结合实际,认真组织实施。

钦州市推进医疗联合体建设实施方案

为践行新时代卫生与健康工作方针,推进“健康钦州”建设,根据《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西加快推进医疗联合体建设和发展实施方案的通知》(桂政办发〔2017〕123号)、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西进一步加强医疗联合体建设工作若干措施的通知》(桂政办发〔2019〕84号)等精神,深入推进我市医疗联合体(以下简称医联体)建设和发展,结合实际,制定本方案。

一、总体要求

(一)指导思想。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,认真落实中央、自治区和市深化医药卫生体制改革工作的决策部署,以满足人民群众基本健康需求为目标,以落实医疗机构功能定位、提升基层服务能力、理顺双向转诊流程为重点,不断完善医联体组织管理模式、运行机制和激励机制,逐步建立完善不同级别、不同类别医疗机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制,推动构建分级诊疗制度,实现发展方式由“以治病为中心”向“以健康为中心”转变。

(二)工作目标。

2019年,全面推进医联体建设,所有三级公立医院和县级医疗机构全面启动医联体建设工作。其中:所有三级公立医院与县级医疗机构至少建成1个紧密型医联体,市主城区的三级公立医院与1-2个社区卫生服务中心建成紧密型医疗集团;每个县区建成1-2个紧密型医疗共同体(以下简称医共体),二级及以上医疗机构全部参与县域医共体建设,医共体内镇卫生院参与率达到70%以上,县域内就诊率达到90%以上。

2020年,形成较为完善的医联体政策体系。全市所有二级公立医院和政府办基层医疗卫生机构参与医联体建设,医共体内镇卫生院参与率达到90%以上,远程医疗协作网覆盖全部县级医院,并延伸到镇卫生院。医联体内部形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的分级诊疗机制。

二、建设模式

(一)市级医联体。按照医联体网格化建设布局管理要求,在市主城区分别由市一医院、市二医院、市中医医院、市妇幼保健院牵头,联合市主城区内其他公立医疗机构、社区卫生服务中心组建4个城市医疗集团。鼓励各城市医疗集团发挥自身优势,逐步扩大规模,将市主城区内的医院、护理院、社区卫生服务中心等医疗机构纳入医疗集团建设。市三级公立医院在做好城市医疗集团建设的基础上,可通过签约、托管、科室共建等多种形式与各县区医疗机构组建紧密型医联体。承担有城市三级医院对口支援县医院项目的市三级公立医院,应在实施对口支援项目的基础上建设三二医联体,帮扶提升县级医院医疗服务能力与水平。各社会力量办医疗机构按照自愿原则参与医联体建设。

钦州市第一人民医院医疗集团:由市一医院牵头,联合市中西医结合医院、钦州港区人民医院、钦南区人民医院、钦南区向阳社区卫生服务中心组建。

钦州市第二人民医院医疗集团:由市二医院牵头,联合钦北区人民医院、钦北区红阳社区卫生服务中心组建。

钦州市中医医院医疗集团:由市中医医院牵头,联合钦北区中医医院、钦北区小江社区卫生服务中心组建。

钦州市妇幼保健院医疗集团:由市妇幼保健院牵头,联合钦南区妇幼保健院、钦南区文峰社区卫生服务中心组建。

(二)县域医共体。以县区为单位,将服务区域按照医疗资源分布、地理位置分布等情况划分为若干个网格,每个网格由1个医共体负责。在坚持三个不变(机构设置和隶属关系不变、机构职能和任务不变、财政投入和保障不变)的原则下,由辖区内牵头医院以托管等形式与镇卫生院、村卫生室联合组建医共体(灵山县人民医院、灵山县中医医院作为三级医院要会同县域内其他二级医院并联合镇卫生院、村卫生室组建县域医共体)。市三级公立医院在做好城市医疗集团建设基础上,按照市一医院、市妇幼保健院对口钦南区,市二医院、市中医医院对口钦北区的原则,共同支持钦南区、钦北区医共体建设。

灵山县、浦北县要分别开展1-2个独立法人的医共体试点,实现政事分开、管办分离,形成各方权责明晰的独立法人治理结构。灵山县作为国家紧密型县域医疗卫生共同体建设试点县,应着力构建目标明确、权责清晰、分工协作的新型县域医疗卫生服务体系。

各医共体建设要重点做好扶贫、扶弱、扶困工作,将基础条件较薄弱、卫生技术人才相对缺乏、医疗服务能力不足、职工福利待遇较差的镇卫生院优先纳入医共体建设。

(三)区域专科联盟。由市级公立医院建立的国家级、自治区级或市级重点临床专科牵头,与市内各级各类医院相应专科组建临床专科联盟。鼓励各医疗机构与区内外医疗机构建设跨区域专科联盟,加强技术交流、指导、帮扶,形成补位发展模式,重点提升重大疾病救治能力。

(四)远程医疗协作网。加快实施钦州市智慧医疗工程、广西远程医疗“县县通”工程,积极参与建立完善广西基层医疗卫生机构管理信息系统,实现数据互联互通。逐步建成三级公立医院与县级医院、各级医院与基层医疗卫生机构的远程医疗服务网络,力争到2020年全面覆盖市、县区、镇、村四级医疗卫生机构,提供远程医疗、远程教学、远程培训等服务,利用信息化手段促进资源纵向流动,帮助基层医疗卫生机构解决缺人、缺技术等突出问题,提高医疗服务整体效率。

三、落实推进医联体建设的保障政策

(一)强化财政投入保障。各县区人民政府(管委)要履行办医主体责任,保障医疗卫生投入,加快实施《钦州市基层医疗卫生机构能力建设行动计划实施方案(2016-2020年)》,补齐医联体发展短板,提高区域疑难重症诊疗能力、县级医院综合服务能力以及远程医疗协作水平。要统筹落实公立医院综合改革、医药卫生人才队伍建设、公共卫生服务项目、基层医疗卫生服务等补助资金,有条件的县区可加大投入,支持医联体内人员和技术下沉及远程医疗设施建设。医联体内各公立医疗机构产权归属保持不变,各县区人民政府(管委)要继续按照原渠道足额及时拨付财政补助经费。(责任单位:各县区人民政府、管委,市财政局、市卫生健康委。排在第一位的为牵头单位,下同)

(二)赋予医联体内统一管理权限。将紧密型医联体(含城市医疗集团、紧密型医共体等,下同)内用人招人、内部管理、收入分配等权力下放医联体牵头医院,实现人事、财务、资产、业务、药品管理、绩效考核等“六统一”。紧密型医联体内医务人员在维持编制关系不变的情况下,由牵头医院在医联体内统筹使用。县域医共体探索实行县镇村一体化人才管理模式,在不改变编制总量和人员编制隶属关系的情况下,对医共体内执业的医务人员可实行“县聘镇用”(县级医疗机构聘用管理,镇卫生院使用),对到村卫生室工作的医生可实行“镇聘村用”(镇卫生院聘用管理,村卫生室使用)。赋予牵头医院人事权和财务权等权利,县区任免医联体成员单位班子成员及分配使用医联体建设专项资金,应征求医联体牵头医院意见;牵头医院组织协调医联体内各成员单位的药品、耗材、器械、物资、服务等按程序实行统一采购。(责任单位:各县区人民政府、管委,市委编办,市财政局、市人力资源社会保障局、市卫生健康委、市医保局)

(三)建立人员共享机制。医联体内人员可有序流动、双向交流,牵头医院应派出以高级职称、高年资中级职称为主的管理人才和技术骨干,以常驻或者临时派驻的方式到下级医院或基层医疗卫生机构进行管理和技术的帮扶。牵头医院派出的业务骨干应安排在下级医院或基层医疗卫生机构领导班子任职或担任科室负责人,以便更有效地提升下级医院或基层医疗卫生机构管理水平和临床技术水平。下级医院或基层医疗卫生机构每年选派骨干人员到牵头医院培训进修。医务人员在医联体内执业,不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。牵头医院下派人员到下级医院或基层医疗卫生机构工作经历按政策可视为到基层开展卫生技术服务工作经历。(责任单位:市卫生健康委、市人力资源社会保障局,各县区人民政府、管委)

(四)建立医联体内利益共享机制。加快薪酬制度改革,开展薪酬改革试点工作,按照国家“两个允许”的要求,完善与医联体相适应的绩效工资政策,合理提高绩效工资水平。医联体内可通过业务分成、收取医联体建设经费等多种方式建立利益共同体。牵头医院派驻下级医院或基层医疗卫生机构的工作人员,可按协议参与下级医院或基层医疗卫生机构绩效分配,派驻人员薪酬待遇原则上应不低于原工作岗位的薪酬待遇。牵头医院可从下级医院或基层医疗卫生机构年度业务收入(药品耗材除外)增量部分提取一定比例(具体比例由医院协商确定)的医联体管理费,用于下派人员补贴、双方人员培训等。参与医共体建设的基层医疗卫生机构可参照牵头医院的分配方案进行绩效工资分配,建立绩效工资水平增长机制,调动医疗人才扎根基层的主动性和积极性。允许公立医院在绩效总量中自主设立延时加班补助、值班补助、夜班补助、急需紧缺岗位补助等子项目,作为单位内部绩效工资发放项目。(责任单位:市人力资源社会保障局、市财政局、市卫生健康委,各县区人民政府、管委)

(五)实行医联体内医疗资源共享。整合医联体内的医学影像、检查检验、消毒供应、后勤服务等资源,向下级医疗机构开放;积极运用远程医疗推进“基层检查、上级诊断”服务模式,鼓励医联体内成立影像中心、检验中心、病理中心。鼓励社会资本设立第三方独立影像中心、检验中心、病理中心等机构,为医联体内各医疗机构提供一体化服务。在加强医疗质量控制的基础上,推进医疗机构间医学影像检查和临床检验结果互认。(责任单位:市卫生健康委,各县区人民政府、管委)

(六)落实医保和医疗服务价格政策。认真落实《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西基本医疗保险支付方式改革实施方案的通知》(桂政办发〔2017〕138号)要求,全面推行以按病种付费为主的多元复合式医保支付方式改革,实行按病种付费的病种达到100种以上;引导各公立医疗机构规范行为和控制成本,提高医保基金使用效率和医疗服务质量。开展以紧密型医共体、城市医疗集团为单位的医保总额付费管理试点,建立“总额预付、结余留用、合理超支分担”的激励风险分担机制。建立完善与“基层检查、上级诊断”服务模式相适应的医保报销政策。加强医联体医保监管,规范医疗医保服务行为,保障参保人基本医疗需求,确保医保基金安全、高效运行。(责任单位:市医保局、市财政局、市卫生健康委、市市场监管局,各县区人民政府、管委)

(七)进一步强化药品供应保障制度。推行以市为单位或医联体为主体的统一联合议价采购方式,统一确定药品采购品种及采购价格,逐步推行全市医疗机构药品销售价格“同城同价”。以全面配备和优先使用基本药物为基础,加强医联体内各医疗机构药品目录衔接,实现医联体内处方流动药品共享,保障基层诊疗、双向转诊用药需求,允许牵头医院的院内制剂在紧密型医联体范围内流通使用。允许基层医疗卫生机构从自治区城乡居民医保药品报销目录中,按规定遴选非基本药物作为补充药品配备使用,满足常见病、慢性病等患者用药需求,适应专科、专病患者和康复期(恢复期)患者下转需求。有条件的医联体可通过延伸处方、集中配送等形式加强基层医疗卫生机构和牵头医院用药衔接,方便患者在基层就近就医取药。(责任单位:市卫生健康委、市市场监管局、市医保局、市公共资源交易中心,各县区人民政府、管委)

(八)完善家庭医生签约服务政策体系。加快家庭医生签约服务制度建设,完善家庭医生签约服务管理和激励机制,总结推广钦北区“互联网+家庭医生签约”试点经验,加快推进家庭医生签约服务进程。以高血压、糖尿病等慢性病为重点,在医联体内加快推进家庭医生签约服务,优先覆盖老年人、孕产妇、儿童、残疾人、计生特殊家庭和建档立卡贫困人口等重点人群,以需求为导向做实家庭医生签约服务。(责任单位:市卫生健康委、市医保局,各县区人民政府、管委)

(九)扎实推进分级诊疗制度建设。完善分级诊疗政策体系,按照患者自愿、分级诊治、安全便捷的原则,制定医联体内各成员单位间患者双向转诊制度,明确责任部门和责任人,重点畅通向下转诊通道。医联体牵头医院应将急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者及时转诊至下级医疗机构继续治疗和康复。加快推进市级分级诊疗双向转诊信息管理平台建设,实现转入转出可追溯和动态监管,确保预约转诊优先诊疗。(责任单位:市卫生健康委、市医保局)

(十)规范医联体备案及命名管理。医联体牵头医院和成员单位要在签订医联体合作协议后5个工作日内分别报卫生健康行政主管部门备案。协议应明确双方权利和义务,对人才培养、专科建设、资源下沉、双向转诊、远程医疗、利益分配等进行约定。医联体合作终止或发生重大变化时,双方应及时报卫生健康行政主管部门。规范医联体命名管理,医联体内成员单位在保留第一名称的同时,按照医联体组建形式分别加挂“××分院”、“××医联体成员医院”、“××专科联盟医院”、“××远程协作医院”等牌子,但不得以此名称进行医疗机构执业注册。(责任单位:市卫生健康委,市委编办,市财政局、市人力资源社会保障局,各县区人民政府、管委)

四、组织实施

(一)加强组织领导。各级人民政府要高度重视,充分认识组建医联体对提升基层医疗卫生服务能力、建立分级诊疗制度的重大意义,把医联体建设作为深化医改的重要内容和增进人民健康福祉的有力举措。各县区要组建公立医院管理委员会(以下称医管委)和公立医院管理理事会(以下称理事会),由县区人民政府(管委)主要领导担任医管委主任、分管领导担任理事会理事长,将分散在各部门的办医权限全部收归医管委统筹管理。各县区人民政府(管委)每年召开政府常务会议、专题会议研究医联体建设工作。要敢于打破行政区域、局部利益的壁垒,打破“权”与“利”的壁垒,给予医联体内牵头医院管理权限并对下级医院或基层医疗卫生机构进行统一管理;要协调相关职能部门加强合作,建立完善推进医联体的人事使用、财政投入、医保调控、差异化收费等政策措施。

(二)形成工作合力。各级各有关部门要切实履责、加强指导,以医联体建设为抓手促进优质医疗资源下沉,提升基层服务能力,助推分级诊疗制度建设。卫生健康行政主管部门要加强对医联体建设的监督指导,牵头制定相关技术文件,通过优化资源布局和调整医疗服务结构体系,提升基层医疗卫生机构服务能力和水平;建立医联体建设推进及考核机制,引导患者合理、有序就诊。机构编制部门要积极探索公立医院人员编制总额控制和备案制管理、县镇人员编制一体化管理的政策措施。财政部门要积极发挥财政资金的引导作用,落实政府对公立医院“六项投入”主体责任,按规定落实财政补助政策。人力资源社会保障部门要完善绩效工资分配机制。市场监管部门要监督医联体内各医疗机构严格执行医疗服务价格,规范医疗服务收费行为。医保部门要加强医保资金安全监管,推进医保支付方式改革,指导监督医联体落实医保政策。各县区人民政府(管委)要按照属地管理原则,组织辖区内医疗机构参与医联体建设,积极落实各项配套政策,协调有关部门解决医联体建设中遇到的困难和问题。

(三)强化督查考核。将医联体建设工作纳入各县区人民政府(管委)及相关职能部门年终绩效考核内容,实行跟踪问效。市、县区卫生健康行政主管部门要会同有关部门建立完善医联体效果评价机制和绩效考核办法。要将医疗资源下沉、与基层医疗卫生机构协作及服务能力提升、基层诊疗量占比及双向转诊比例、居民健康改善、履行医保服务协议、总额控制后医疗机构自主控费以及家庭医生签约服务等指标纳入考核体系,将考核评价结果作为人事任免、评优评先等重要依据,并与医务人员绩效工资、晋升等挂钩。严格落实责任制和问责制,增强大型医院帮扶基层和控制不合理医疗费用增长的动力,防止和破解大医院“跑马圈地”、“虹吸”以及挤压基层医疗卫生机构和社会办医发展空间等问题。

(四)强化宣传引导。各县区、各有关部门要开展行政管理人员、医疗机构管理人员和医务人员的政策培训,进一步统一思想、形成共识。要充分发挥各种媒体作用,加强对医联体建设工作目的、意义和政策措施的宣传,提高社会认可度和支持度,引导群众改变传统就医观念和习惯,为形成分级诊疗格局打下基础,逐步形成有序就医格局。