关于进一步加强政府性债务管理的意见

钦州市人民政府关于

进一步加强政府性债务管理的意见

钦政发〔2015〕24号

各县、区人民政府,各开发区、管理区管委,市直各委、办、局:

为贯彻落实《中华人民共和国预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)、《广西壮族自治区人民政府关于进一步加强政府性债务管理的意见》(桂政发〔2014〕73号),进一步规范和加强我市政府性债务管理,遵循“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”原则,建立健全“借债有度、用债有效、管债有序、还债有信、监管有力”的政府性债务管理长效机制,有效防控财政金融风险,推动经济社会持续健康发展,现就进一步加强我市政府性债务管理提出如下意见:

一、建立规范的举债融资机制

(一)明确举债主体。市、县级政府确需举借债务的,由自治区政府代为举借;镇政府不得举借债务。政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。

(二)规范举债方式。政府举债采取政府债券方式。政府债务分为一般债务和专项债务。没有收益的公益性事业发展确需举借一般债务的,由各级政府逐级向自治区政府提出申请,通过自治区政府统一发行一般债券举借,主要以一般公共预算收入偿还;有一定收益的公益性事业发展确需举借专项债务的,由各级政府逐级向自治区政府提出申请,通过自治区政府统一发行专项债券举借,以对应的政府性基金或专项收入偿还。

(三)拓宽公益性事业融资渠道。积极推行政府与社会资本合作模式(以下简称PPP模式),鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施和公共服务等领域有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

(四)加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不能新增政府债务。各级政府新发生或有债务,要严格限定在依法担保的范围内,并根据担保合同依法承担相关责任。除法律另有规定外,各级政府及其部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。各级政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控,做好监管工作。

二、加强债务规模控制和预算管理

(一)实行政府债务限额管理。政府债务规模实行限额管理,各级政府举债不得突破自治区确定的限额。政府一般债务和专项债务规模均纳入限额管理。分地区限额由自治区财政厅根据各地债务风险、财力状况等因素测算,并报自治区政府批准。

(二)规范举债程序。各级政府要坚持“用途明确、责任落实、量力而行、防范风险”的原则,在批准的限额内举借债务。举债单位应根据本单位偿债能力等实际情况编制举债计划,各行政主管部门根据行业规划、经济社会发展规划、国家产业政策以及政府重点工作安排等对举债计划进行初核,同级财政部门根据本地的偿债能力、债务风险、债务规模等情况在批准的举债限额内审核举债计划,经同级政府确定后报同级人大或其常委会批准。

(三)严格资金用途。政府债务资金只能用于公益性资本支出或适度归还存量债务,不得用于经常性支出。债务资金安排用于公益性资本支出时,要安排用于事关长远发展且难以吸引社会投资的公益性项目建设,重点用于基础性和民生项目建设,不得用于竞争性或市场化行为可以替代的领域,不得为招商引资企业垫付资金等。

(四)注重资金效益。举债单位要根据公益性项目建设的资金需求、时间节点和建设进度,合理使用债务资金。确保债务资金规模与项目实际进度相匹配,避免资金闲置。因政策性调整,出现项目变更、取消等情况,建设单位应立即停止支用债务资金,并重新确定未发生债务的资金投向。

(五)加强政府债务预算管理。将政府债务收支全面纳入预算管理,其中一般债务收支纳入一般公共预算管理,专项债务收支纳入政府性基金预算管理,政府与社会资本合作(PPP)项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需政府或其部门、单位依法承担偿债责任的,偿债资金要纳入相应预算管理。

三、控制和化解政府性债务风险

(一)建立债务风险预警防控机制。各级政府对使用政府债务资金新建公益性项目的必要性和可行性要进行充分科学论证,举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,对一般公共预算、政府性基金预算的偿债能力和有收益项目的收益预期进行客观评估。要对债务规模建立动态管控机制,根据应还本付息额、计划还本付息的资金等指标,建立债务清单管理,以及未来多年度债务规模滚动控制模型,确定下一年度的债务总规模和可新增债务规模,审慎稳妥测算未来可用于还本付息的资金。测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标,评估债务风险状况,对自治区列入债务高风险地区进行风险预警。列入预警范围的高风险地区,要积极采取措施,严格举债投资项目审批,加大偿债力度,逐步降低风险。债务风险相对较低的地区,要严格控制债务余额的规模和增长速度。

(二)建立债务风险应急处置机制。各级政府对其举借的债务负有偿还责任,中央、自治区和市实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案,建立责任追究机制。出现偿债困难时,要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式,多渠道筹措资金偿还债务。各级政府难以自行偿还债务时,要及时上报,本级和上一级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制,切实化解债务风险,并追究相关人员责任。

(三)严肃财经纪律。建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制,加大对政府性债务管理的监督检查力度。各级政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务,不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设,不得挪用债务资金或改变资金用途;对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规、规范透明,不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保;不得违规干预金融机构等正常经营活动,不得强制金融机构等提供政府性融资。各级政府要进一步规范土地出让管理,坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

四、妥善处理存量债务

(一)置换存量债务。对甄别后纳入预算管理的政府存量债务,各县区可申请地方政府债券额度进行置换,以降低利息负担,优化期限结构,腾出更多资金用于重点项目建设。

(二)化解存量债务。处置到期存量债务要遵循市场规则,减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务,应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务,可通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施,提高项目盈利能力,增强偿债能力。各级政府应指导和督促债务举借单位加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。对确需政府偿还的债务,各级政府要切实履行偿债责任,必要时可处置政府资产偿还债务。对确需政府履行担保和救助责任的债务,各级政府要切实依法履行协议约定,妥善作出安排。债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任,明确偿债时限,按时还本付息,不得单方面改变债权债务关系,不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务,债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。

(三)处置在建项目。各级政府要统筹各类资金,优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目,原贷款银行等要重新进行审核,凡符合国家有关规定的项目,要继续按协议提供贷款,推进项目建设;对在建项目确实没有其他建设资金来源的,应主要通过PPP模式和地方政府债券解决后续融资。

五、健全配套政策管理

(一)逐步建立债务报告和公开制度。完善政府性债务统计报告制度,加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度,全面反映政府的资产负债情况。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务,应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。各级政府举借债务要遵循市场化原则,逐步建立政府信用评级制度,加快政府信用体系建设,逐步完善地方政府债券市场。各级政府逐步建立政府性债务公开制度,定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况,自觉接受社会监督。

(二)强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向各级政府提供融资,不得要求各级政府违法违规提供担保。金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定,向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理,切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的,应自行承担相应损失,并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。

(三)纳入绩效考核。政府性债务管理已纳入自治区对市、县目标管理绩效考核和政绩考核。各级政府要按照“用债问效,无效问责”的原则,科学合理设定资金投向、公益性项目占比、基础设施改善程度、社会事业发展成果等指标体系,加强对政府性债务效益考核。考核结果作为债务举借、审批及年度财政预算安排的重要依据。

(四)加强内部控制管理。行政事业单位要严格贯彻执行 《财政部关于印发〈行政事业单位内部控制规范(试行)〉的通知》(财会〔2012〕21号)规定,牢固树立风险意识,建立健全债务风险定期评估机制和债务内部管理制度,明确债务管理岗位的职责权限。各级政府及其部门应制定相应的人才衡量标准,选拔具有法律、财经、金融等专业背景和较高专业能力的人员参与政府性债务管理工作。

(五)建立沟通协调机制。债务单位要落实责任,按照政府性债务统计的要求按时向财政部门报送月报、季报和年报统计数据,并确保数据及时、准确。各级财政部门要对政府性债务进行实时、动态监控。各级财政、发展改革、银监、人民银行等部门要加强政府性债务信息交流与沟通,建立定期信息沟通机制。

(六)完善偿还机制。明确政府与企业的责任,按照“谁举债、谁偿还”原则,严格确定偿债责任单位,确保落实偿债资金来源,并按合同规定按期还本付息。没有稳定、可靠资金作还债保障的项目,各级政府不得负债建设。

六、加强对政府性债务管理的组织保障

(一)强化组织保障。各级政府负责本行政区域所属政府性债务的管理工作,要高度重视政府性债务管理工作,切实加强组织领导,财政、组织(人事)、发展改革、人民银行、银监、审计、国土资源、国资监管、金融等部门要各司其职,为政府性债务管理提供必要保障。

(二)落实责任主体。各级政府是本级政府性债务管理的责任主体,政府主要负责人为政府性债务管理的第一责任人,分管负责人为直接责任人。要加强对政府性债务管理和风险控制的事前、事中、事后管理和监督,特别要加强对土地开发、项目建设、债务计划、融资方式及成本、资金使用等重点环节的管控,切实防范和控制债务风险。

(三)明确监管职责。建立政府统一领导、财政归口管理、部门分工协作的工作机制,统筹加强政府性债务管理。各级各有关部门要加强沟通协作,认真履行自身职责,抓好落实政府性债务管理和监督的各项工作。

财政部门要完善债务管理制度,充实债务管理力量。负责拟定政府性债务管理综合性制度和办法,做好债务收支计划管理、规模控制、债券发行、预算管理、统计分析、绩效评价和风险预警监控等日常监管工作。

组织(人事)部门把政府性债务纳入各级领导班子和领导干部政绩考核评价中,引导各级领导班子和领导干部树立正确的政绩导向。

发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批,从严审批债务风险较高地区的新开工项目,并参与政府性债务运行监管和风险控制。

审计部门要依法加强对政府性债务的审计监督,促进完善债务管理制度,防范风险,规范管理,提高资金使用效益。负责对政府性债务的举借、管理、使用和偿还情况进行审计,并将政府性债务纳入财政财务收支审计和领导干部经济责任审计范畴。

金融工作办公室要研究经济与金融运行情况,引导金融机构围绕当地经济建设和社会发展全局做好金融服务工作,提出合理合规运用金融资源支持经济社会发展的意见和建议,参与政府性债务风险预警防控,协调加强社会信用体系建设,防范和处置金融风险。

银监部门要加强监管、正确引导,并制止金融机构违规提供融资。负责督促银行业金融机构严格执行相关管理规定,严格资金投向和放贷条件,强化政府性债务贷款发放的风险监测分析,会同有关部门负责监管目录内政府融资平台的信贷管理等。

人民银行负责加强对政府性债务风险监测,加强金融机构的窗口指导,做好融资平台的配套金融服务,会同有关部门按预算管理要求审核政府性债务合规性及做好土地储备融资规模管理。

国土资源部门会同土地储备等有关部门做好土地储备融资前置审查等工作。

绩效管理部门负责会同财政部门对政府性债务管理进行绩效考评和问责。

行政主管部门负责配合财政部门做好所属单位政府性债务举借的审核,债务资金使用的监督管理,督促偿债计划的落实等工作。

(四)严格责任追究。建立健全政府性债务管理责任追究制度。财政部门要将政府性债务日常管理情况,作为政府债券分配、举借债务规模、土地储备机构融资规模核定、财政转移支付等方面的重要依据;对政府性债务日常管理不力造成严重不良影响的,财政部门予以通报批评并责令改正。财政部门负责会同有关部门查处违法违规违纪举债或提供担保、骗取政府性债务资金、违规使用债务资金及偿债资金、不按规定履行偿债义务、恶意逃废债务、造成财政性资金损失等违规违纪行为,需要追究相关单位及责任人的行政责任的,移送监察机关依法依规处理。

本意见所称政府性债务,是指全市各级政府(含政府部门和机构)、经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司等债务单位因公益性项目建设,直接借入、拖欠或依法提供担保、回购等信用支持形成的,以及在特定情况下需由政府偿还的债务,包括政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和其他相关债务。对列入计划的国际金融组织贷款、外国政府贷款、政府债券、国家政策性基金委托贷款、土地储备机构融资、公路、水利、保障性安居工程等国家有统一规定管理的债务,按照相关管理办法和规定执行,并纳入全市政府性债务统一管理。

钦州市人民政府

2015年8月11日