关于开展政府和社会资本合作的实施意见

钦州市人民政府关于

开展政府和社会资本合作的实施意见

钦政发〔2015〕28号

各县、区人民政府,各开发区、管理区管委,市直各委、办、局:

为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)、《财政部关于推广政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)等文件精神,加快推进全市投融资和财税体制改革创新,鼓励和引导社会投资,提高公共产品供给质量和效率,结合实际,提出实施意见。

一、充分认识开展政府和社会资本合作的重要意义

政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,简称PPP)是指政府为增强公共产品和服务供给能力,提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。开展政府和社会资本合作,有利于创新投融资机制,拓宽社会资本投资渠道,增强经济增长内生动力;有利于推动各类资本相互融合、优势互补,促进投资主体多元化,推动发展混合所有制经济;有利于减轻财政支出压力,提高重大项目建设的保障能力;有利于理顺政府与市场关系,加快政府职能转变,打破行业垄断和市场壁垒,盘活社会资本存量,充分发挥市场配置资源的决定性作用。

二、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,按照党中央、国务院决策部署,借鉴区内外成熟经验,立足我市实际情况,改革创新投融资机制,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,打破行业垄断和市场壁垒,切实降低准入门槛,建立公平开放透明的市场规则,营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境,引导和鼓励社会投资,盘活存量、用好增量,调结构、补短板,促进重点领域建设,增加公共产品有效供给。

(二)基本原则

——坚持示范先行与统筹推进相结合。统筹协调各方力量,制定可行的措施,确定试点的区域和行业,通过示范项目抓样板,以点带面,促进PPP模式推广运用,引导社会资本积极参与城镇基础设施和公共服务领域建设。积极探索“项目+物业”,非经营性项目、准经营性项目和经营性项目打包合作等综合开发模式。

——坚持转变职能与合理定位相结合。牢固树立平等意识及合作观念,集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务,从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“推动者”和“监管者”。

——坚持分类指导与完善机制相结合。根据行业经营特性,分类明确财政、用地、价格以及行业管理的重点政策,细化标准,落实市政配套,建立投资、补贴与价格的协同机制。从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面,完善制度设计,营造良好政策环境。

——坚持落实责任与控制风险相结合。严格落实行业主管部门的职责,建立PPP合作风险的预测、监控机制,确保项目建设规范有序、运营高效安全,有效防范和化解各类风险。原则上,项目的建设、运营风险由社会资本承担,法律、政策调整风险由政府承担,自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

——坚持诚信合作与公开透明相结合。在平等协商、依法合规的基础上,按照“权责明确、规范高效”的原则订立项目合同。合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识,项目合同一经签署必须严格执行,无故违约方必须承担相应责任。

(三)发展目标

2015年,在全市基础设施、公共服务等领域积极开展政府和社会资本合作示范试点,组织实施一批PPP试点项目,积累开展PPP合作模式经验,加快制定出台PPP合作模式有关政策文件,推动建立政府和社会资本合作模式规范健康发展的制度体系。

2016至2017年,加快培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场,推动PPP合作模式覆盖到全市适宜项目,着力化解地方政府性债务风险。在新建基础设施和公共服务项目中,逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。

2018年,基本建立起比较完善的政府和社会资本合作制度体系,形成投资、建设、运营的市场化体系和投资、补贴、价格等政策要素协同机制,确保公共服务水平和质量显著提升。

三、合理确定PPP项目范围及操作模式

(一)项目适用范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。全市范围内交通、能源、市政、环境污染治理与运营、水利、信息、环保、保障性安居工程、文化体育设施、医疗、旅游、教育培训、健康养老等基础设施和公共服务,以及资源环境、生态建设领域和新型城镇化试点等项目,在进行PPP运营合理性作出评估论证的前提下,优先选择PPP运作。

试点起步阶段以公共交通、综合管廊、城镇供水、供气、污水和垃圾处理、公共建筑地下设施、土地综合开发、保障性安居工程、高铁站点及车辆停车场周边物业综合开发、水环境治理、高等级公路、医疗、旅游、教育培训、健康养老等城镇基础设施及公共服务领域为重点,优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目及年度城建计划下达的重点市政基础设施项目。

已建成项目,要积极植入PPP模式,引入社会资本,通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营,盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。

已界定为地方政府存量债务中适宜以PPP模式运营的融资平台公司存量项目,要大力推广PPP模式,鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报,减轻政府公共财政举债压力,腾出更多资金用于重点民生项目建设。

(二)操作模式选择

PPP项目具体操作模式选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

1. 经营性项目。对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,如城镇供水、供气等领域,可通过政府授予特许经营权,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场,积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

2. 准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,如综合管廊、轨道交通、公共交通、污水及垃圾处理、土地综合开发、保障性安居工程等领域,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制,为投资者获得合理回报积极创造条件。

3. 非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,如市政道路、桥梁、水环境治理、园林绿化等领域,可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容,把有限的资金用在刀刃上,切实提高资金使用效益。

4. 其他适宜开展PPP项目。对于已建成的基础设施或已有的公共服务,可根据项目实际情况,通过LOT(租赁—运营—移交)、ROT(改建—运营—移交)、BBO(购买—建设—移交)等方式植入PPP模式,对原项目进行升级改造或合作运营,盘活存量资产、缓解财政资金压力、提升经营管理水平、改善公共服务质量。

(三)明确实施主体。由地方政府明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为地方政府授权的项目实施机构,在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

四、加强政府和社会资本合作项目的规范管理

(一)加强项目前期储备。各县区政府(管委)和市直有关部门要根据基础设施和公用事业建设需要,编制本县区、本行业PPP项目年度和中长期建设计划,切实做好PPP项目的总体规划、综合平衡和储备管理。要从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中的潜在项目,及时筛选PPP模式的适用项目,按照PPP模式进行培育开发,鼓励对项目有效整合,打包实现组合开发,吸引社会资本参与。各县区政府(管委)和市直有关部门要建立PPP项目储备库,定期将项目进展情况按月报送市发改委,形成上下联动、部门协作的全市PPP项目动态管理机制。

(二)组织开展项目遴选。发改和财政部门牵头,会同行业管理部门、项目实施机构,及时从项目储备库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的建设项目,特别是投资回报机制明确、市场化程度较高、长期合同关系清楚的项目,进行必要性、合规性、可行性审核,依据审核结果,确定年度和中长期重点推进建设PPP项目计划。PPP项目申报和推荐应明确PPP项目的实施机构、合作模式设计、回报方案设计与合作周期设计。

(三)认真做好项目评估论证。建立PPP项目联审机制,从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面,对项目实施方案进行可行性评估,确保“物有所值”,审查结果作为项目决策的重要依据。对列入全市PPP项目库或社会资本提出申请的建设项目,由项目实施机构向财政部门提交项目基本情况、初步实施方案等相关资料,财政部门会同发改部门及行业主管部门或委托第三方专业机构,对PPP项目组织开展“物有所值”评价和财政承受能力论证工作。评估论证应确保项目采用PPP模式与传统政府采购模式相比,在增加供给、优化风险分配、提高服务质量和运营效率、降低项目成本、促进创新和竞争等方面有一定优势,并通过两种模式下对项目全生命周期政府支出成本现值的比较,确定所产生的物有所值量值。对政府付费或财政补贴的项目,财政部门牵头根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,开展财政承受能力论证,对通过论证的项目,财政部门要在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

(四)合理制定项目实施方案。“物有所值”评价和财政承受能力论证通过后,项目实施机构要制定PPP实施方案,明确项目名称及基本情况、项目实施机关、项目的基本经济技术指标、合作伙伴应当具备的条件、风险分配基本框架、项目运作模式、交易架构、合同体系、监管架构、采购方式的选择、产出标准和绩效指标以及应当明确的其他事项。项目实施机构将拟定的项目实施方案报财政部门,由财政部门牵头,组织发改、住建、国土、物价及行业主管等部门进行联合审查,明确合作项目经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项,联合审查通过后报市政府批准实施。

(五)择优选择合作伙伴。实施方案审查通过后,项目实施机构可以通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判和竞争性磋商等多种方式,综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素,公平择优选择社会资本作为合作伙伴。项目涉及产权交易的,按项目性质进入公共资源交易中心、工程招投标交易中心公开、公平、公正竞价进行。对采取竞争性谈判和竞争性磋商或邀标方式的,应测算配置资源价值、评估价格、财政补贴等主要条件。财政部门依托政府采购信息平台,加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范和监督管理并优化环节和流程。由政府授权的实施机构与合作伙伴成立项目公司。

(六)规范项目合同管理。项目实施机构根据项目实施方案与PPP项目其他参与各方在平等协商、依法合规的基础上签订项目合同,明确合作各方权利和责任、服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容。合理分配项目风险,项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担,政策、法律和最低需求风险等由政府承担。合同格式参照国家发展改革委公布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》。在订立具体合同时,要因地制宜完善合同条款,确保合同内容全面、规范、有效。项目合同文本和特许经营协议等相关合同需报同级发改、财政部门备案。

(七)加强项目组织实施。项目实施机构和财政部门应监督PPP项目各方按照采购文件和合同约定,按时足额出资设立项目公司,项目公司应保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务,确保工程质量。政府或有权授予特许经营的主管部门按照特许经营协议约定履行合同义务和监管责任,并承担法律、政策风险,不得给予过高的补贴承诺,不得兜底市场风险。未经政府或有权授予特许经营的主管部门许可,不得转让、出租、质押、抵押或以其他方式擅自处分项目设施及资产,不得将项目的贷款、设施及相关土地使用权等用于特许经营项目之外的用途。项目运行期间,依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务,定期对项目设施进行检修和保养,保证设施正常运行,并根据项目运营情况、公众满意度等,适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等,确保回报合理、项目可持续运营。项目合作期限可以根据项目运营情况及政府补贴能力由项目参与各方协商调整。

(八)建立绩效评价机制。财政部门会同相关职能部门,建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价,绩效评价结果应当依法对外公开,接受社会监督,并作为地方政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。对绩效评价优于约定标准的项目,项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款,并可将其作为项目期满合同能否展期的依据;对绩效评价未达到约定标准的项目,项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。视项目合作周期,项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性和合理性,评估风险,制定应对措施。项目评估要推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制。

(九)建立项目退出机制。政府和社会资本合作过程中,如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时,项目实施机构要及时做好接管,保障项目设施持续运行,保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后,要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准,及时组织开展项目验收、资产交割等工作,妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

(十)加强债务风险管理。地方政府要根据本地实际,科学安排PPP项目,做好资金测算及预算统筹。财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出,对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证,每年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。在明确项目收益与风险分担机制时,要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素,量力而行,减少政府不必要的财政负担。财政部门要建立统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度,按照政府性债务管理要求,依法严格控制政府或有债务,重点做好融资平台公司项目向政府和社会资本合作项目转型的风险控制工作,切实防范和控制财政风险。

五、保障措施

(一)加强组织领导。成立钦州市开展政府与社会资本合作工作领导小组,由市长担任组长,常务副市长及有关副市长担任副组长,成员为发改、教育、财政、国土、环保、住建、交通、水利、文新广电、卫计、审计、旅发、市政、国资、法制、港口管理、物价、政务、金融办、投资促进、土储中心及有关行业运营公司部门领导。领导小组设在市发改委,负责办公室日常工作,办公室主任由市发改委主任兼任。领导小组办公室下设综合协调和项目储备组、项目实施管理组、金融协调组和法律服务组等4个工作组,其中综合协调组和项目储备组办公室设在市发改委,项目实施管理组办公室设在市财政局,金融协调组办公室设在市金融办,法律服务组办公室设在市法制办。各县区也要建立相应机构,立足实际,制定完善推广PPP模式的政策措施和实施办法。

(二)建立工作机制。按照部门上下联动、责任分工明确、协同合力推进的要求,建立健全政府和社会资本合作的工作机制,保障政府和社会资本合作积极稳妥推进。

发改部门负责综合协调开展政府和社会资本合作工作;负责根据城市总体规划和经济社会发展规划,向地方政府、相关职能部门和社会征集潜在的PPP项目,做好项目储备工作,建立全市PPP项目库,并制定PPP项目年度和中长期计划,报市政府审定后组织实施;负责定期跟踪收集PPP项目进展情况,收集上报需领导小组研究解决的重大问题与事项;负责组织开展PPP项目后评价。

财政部门负责牵头对潜在PPP项目进行评估遴选;负责识别和测算单个PPP项目的财政支出责任,汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目;负责会同行业主管部门开展PPP项目财政承受能力论证工作,统筹做好项目规划、设计、采购、建设、运营、维护等全生命周期管理工作; 负责对PPP项目合同进行审核,确保合同内容与财政承受能力论证一致;负责对PPP项目论证、交易结构设计、采购和选择合作伙伴、融资安排、合同管理、运营监管、绩效评价等工作环节进行指导;负责研究制定政府和社会资本合作在项目识别、准备、采购、执行和移交等操作过程中,以及物有所值评价、财政承受能力论证、合作伙伴选择、收益补偿机制确立、项目公司组建、合作合同签署、绩效评价等方面的操作办法,实现规范化管理;负责根据上级财政部门关于PPP工作的统一指导和管理办法规范推进PPP项目组织实施。

教育、民政、国土、环保、住建、交通、水利、文新广电、卫计、旅发、市政等行业主管部门负责从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目,制定本行业PPP项目年度和中长期计划,建立本行业PPP项目储备库,定期向市发改委报送PPP项目储备情况;负责配合财政、发改部门对潜在PPP项目做好评估遴选工作;负责根据市政府批准实施的年度PPP项目计划,制定本行业PPP项目年度实施方案;负责会同财政部门研究制定政府和社会资本合作具体操作办法,规范PPP项目操作流程;负责统筹组织实施好本行业PPP项目,确保顺利实施。

金融机构负责提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务,全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营等,指导PPP项目提高授信额度、增进信用等级。

投资促进部门负责根据PPP项目具体情况制定针对性的招商合作方式和条件,做好条件成熟项目的招商推介工作。 

法制部门负责PPP项目合作规范性文件的审核以及项目合同的合规性审查;负责提供PPP项目法律服务等。

各县区政府(管委)负责根据本地基础设施和公用事业建设需要,编制PPP项目年度和中长期建设计划,统筹推进PPP项目实施。

(三)强化政策支持。地方政府要根据财力状况,因地制宜给予政府和社会资本合作项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持,鼓励金融机构开发适合PPP项目的融资、保险等金融产品。从2015年起,对政府存量债务项目及重点城市基础设施和公共服务领域中运用PPP模式推进的新建项目,市本级财政专项资金优先予以资本投入等方式支持。对项目收入不能覆盖成本和收益,但社会效益较好的项目,政府可给予适当财政补贴。财政补贴要从“补建设”向“补运营”逐步转变,探索建立动态补贴机制,将财政补贴等支出按性质分类纳入同级财政预算,并在中期财政规划中予以统筹考虑。建立完善投资回报机制,依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源,为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。

(四)创建公平环境。各级各部门要严格遵守相关法律法规规定,确保PPP模式规范有序运行。按照行政审批制度改革要求,及时向社会公布审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等,实现行政审批标准化。贯彻公平竞争的理念,让不同所有制的企业享受公平的市场准入和各种优惠政策。通过公开透明的政府采购方式鼓励和引导社会资本参与PPP项目运作,从机制上保障项目对投资者的合理回报。行业主管部门要加强行业监管,设定技术规范,明确行业标准、服务质量和监管细则,保障社会资本稳定运营。

(五)加强项目监管。加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理,建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构,优先保障公共安全和公共利益。加强社会资本管理,明确社会资本方的绩效监测和质量控制等义务,充分保证政府方合理的监督权和介入权。依法严格履行行政管理职能,建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。

(六)做好宣传引导。各县区政府(管委)和市直有关部门要广泛宣传推广PPP模式的意义,做好政策解读,总结典型案例,回应社会关切,通过舆论引导,培育积极的合作理念,建立规范的合作机制,营造良好的合作氛围,充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。

钦州市人民政府

2015年8月12日